王英津:淺析“一國(guó)兩制”適用于臺(tái)灣的海域管轄問(wèn)題

　王英津 

　　作者 王英津 中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授

　　2019年1月2日，習(xí)近平總書(shū)記在《告臺(tái)灣同胞書(shū)》發(fā)表40周年紀(jì)念會(huì)上的講話中正式提出要探索“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案;[①]2022年8月10日，國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室和國(guó)務(wù)院新聞辦公室共同發(fā)布《臺(tái)灣問(wèn)題與新時(shí)代中國(guó)統(tǒng)一事業(yè)》白皮書(shū)，再次強(qiáng)調(diào)探索“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案的意義。[②]目前這一探索正在穩(wěn)步向前推進(jìn)，其內(nèi)容涵蓋不同領(lǐng)域的眾多議題，其中，統(tǒng)一后如何在中央政府與臺(tái)灣特別行政區(qū)之間劃分和配置臺(tái)灣目前所控制海域(包括環(huán)臺(tái)、澎、金、馬周邊海域和南海地區(qū)環(huán)太平島、環(huán)東沙島周邊海域等)的管轄權(quán)問(wèn)題(以下亦稱“涉臺(tái)海域管轄權(quán)劃分問(wèn)題”)，不僅是探索“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案的重要內(nèi)容，還是統(tǒng)一后中央政府對(duì)臺(tái)灣特別行政區(qū)實(shí)施有效治理的重要根據(jù)。長(zhǎng)期以來(lái)，因該問(wèn)題涉及多個(gè)學(xué)科的交叉或復(fù)合，致使對(duì)它的研究并未引起應(yīng)有重視。然而，隨著民族復(fù)興進(jìn)程和兩岸統(tǒng)一步伐的加快，該問(wèn)題亟待深入研究并提出解決方案。

　　一、涉臺(tái)海域管轄權(quán)劃分是未來(lái)統(tǒng)一時(shí)必須解決的問(wèn)題

　　未來(lái)涉臺(tái)海域管轄權(quán)劃分問(wèn)題的解決方案，與臺(tái)灣及其周邊地理環(huán)境、兩岸關(guān)系的內(nèi)在法理、兩岸在東海和南海地區(qū)分別控制部分島礁及管轄現(xiàn)狀、未來(lái)兩岸統(tǒng)一方式以及統(tǒng)一后的制度安排等因素密切相關(guān)。其中，最核心的是統(tǒng)一后的軍事安全問(wèn)題。

　　目前，大陸仍然堅(jiān)持“和平統(tǒng)一、一國(guó)兩制”的基本方針，所以下文分析將基于這一方針政策而展開(kāi)。至于因“臺(tái)獨(dú)”分裂勢(shì)力和外部干涉勢(shì)力觸碰《反分裂國(guó)家法》第八條規(guī)定的三種情形[③]而迫使大陸采取非和平手段、順之完成對(duì)臺(tái)灣當(dāng)局所控島嶼及相關(guān)海域的占領(lǐng)和管治，之后是否授予臺(tái)灣特別行政區(qū)某些事務(wù)性海域管轄權(quán)以發(fā)揮其就近管轄優(yōu)勢(shì)，從而降低管轄成本，那是另外一碼事，不屬于本文分析的內(nèi)容。

　　涉臺(tái)海域管轄問(wèn)題不僅在宏觀領(lǐng)域關(guān)涉中國(guó)的主權(quán)、安全、發(fā)展利益問(wèn)題，而且在具體領(lǐng)域關(guān)涉統(tǒng)一后以一個(gè)中國(guó)名義對(duì)外行使屬地管轄權(quán)與統(tǒng)一后兩岸之間地域管轄權(quán)的協(xié)調(diào)分配問(wèn)題。從目前情況推斷，臺(tái)灣方面必然會(huì)在兩岸協(xié)商談判中主張維持現(xiàn)有的對(duì)相關(guān)海域的管轄權(quán)。臺(tái)灣當(dāng)局實(shí)際上是一個(gè)四面環(huán)海的中國(guó)地方割據(jù)政權(quán)，長(zhǎng)期行使著部分海洋管轄權(quán)并建構(gòu)起自身的一套海域管轄機(jī)構(gòu)和制度。目前臺(tái)灣當(dāng)局不僅控制著3.6萬(wàn)平方公里的陸地，還控制著廣袤的海域。在當(dāng)今高科技開(kāi)發(fā)和利用時(shí)代，這些海域具有特殊價(jià)值和戰(zhàn)略意義：一是海面上關(guān)乎交通、巡航、執(zhí)法等管轄權(quán)的行使;二是海面下關(guān)乎大量礦藏、石油、天然氣、生物等資源的開(kāi)發(fā)和利用;三是海域上空關(guān)乎到所控空域、防空識(shí)別區(qū)的劃分和空域安全問(wèn)題。在臺(tái)灣方面看來(lái)，其控制的有些海域處于其政權(quán)管轄范圍內(nèi)，是其所謂“固有疆域”的一部分，也是其“捍衛(wèi)自身安全”的重要屏障。所以，未來(lái)兩岸統(tǒng)一談判時(shí)，臺(tái)灣方面目前所控海域的未來(lái)管轄權(quán)問(wèn)題必定會(huì)成為一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。

　　第一，解決該問(wèn)題是探索“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案的重要內(nèi)容。人們?cè)谟懻搩砂督y(tǒng)一時(shí)，通?？紤]的是大陸與臺(tái)、澎、金、馬這些陸地部分管轄權(quán)的統(tǒng)一，而忽視與臺(tái)、澎、金、馬周邊海域及臺(tái)灣當(dāng)局實(shí)際控制的南海部分海域管轄權(quán)的統(tǒng)一。目前在南海海域，臺(tái)灣方面除控制著東沙島這一東沙群島的唯一島嶼外，還控制著南沙群島中的太平島和中洲島。臺(tái)灣當(dāng)局不僅將南海地區(qū)上述三個(gè)島嶼周邊12海里內(nèi)的海域劃歸為“領(lǐng)?！?，還主張將太平島周邊12海里以外、200海里以內(nèi)的海域劃歸為“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”，并不定期在這些海域展開(kāi)“巡航活動(dòng)”。另外，在臺(tái)灣海峽水域，臺(tái)灣方面目前堅(jiān)持以所謂“臺(tái)海中線”劃分兩岸的管轄權(quán)。兩岸進(jìn)行統(tǒng)一談判時(shí)，倘若臺(tái)灣方面借“一國(guó)兩制”所許諾的“最大限度維持不變”而力爭(zhēng)繼續(xù)對(duì)上述島嶼及其周邊海域行使管轄權(quán)，從而排斥中央政府的管轄權(quán)，將不利于捍衛(wèi)我國(guó)海洋主權(quán)和保障兩岸共同利益。這是因?yàn)椋阂皇桥_(tái)灣方面的綜合實(shí)力非常有限，無(wú)法為主張和維護(hù)我國(guó)上述海域的海洋權(quán)益提供堅(jiān)強(qiáng)后盾和強(qiáng)力保障;二是統(tǒng)一后的國(guó)家海洋防務(wù)與島嶼治理需要整體布局、統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)行動(dòng)，倘若將管轄權(quán)一分為二，勢(shì)必會(huì)造成指揮系統(tǒng)的不統(tǒng)一，進(jìn)而導(dǎo)致政令不暢、權(quán)責(zé)不明。[④]但從另一方面說(shuō)，倘若中央政府完全排斥臺(tái)灣特別行政區(qū)參與上述相關(guān)海域的管轄和治理，一方面不利于從整體上、戰(zhàn)略上維護(hù)中國(guó)在這些海域的主權(quán)和相關(guān)權(quán)益，另一方面不利于統(tǒng)一后及時(shí)化解在相關(guān)海域發(fā)生的各種糾紛和矛盾。具體而言，其一，臺(tái)灣方面具有相關(guān)海域涉外管轄和地域管轄的豐富經(jīng)驗(yàn)及便利條件，讓其繼續(xù)參與某些海域的管轄和治理更容易收到治理實(shí)效;其二，從地域管轄的角度來(lái)說(shuō)，兩岸統(tǒng)一后，中央政府不可能只將臺(tái)灣特別行政區(qū)的行政管轄范圍限定于目前其所控制的島嶼，也應(yīng)該包括島嶼周邊一定范圍的海域(具體情況屆時(shí)經(jīng)由兩岸協(xié)商談判確定)，因而賦予臺(tái)灣特別行政區(qū)在相關(guān)海域行使某些非主權(quán)性的地域管轄權(quán)，符合臺(tái)灣特別行政區(qū)及其民眾的現(xiàn)實(shí)利益。基于以上兩方面的考量，統(tǒng)一后中央政府與臺(tái)灣特別行政區(qū)共同實(shí)施對(duì)臺(tái)灣當(dāng)局目前所控海域的管轄和治理就成為必要選擇，在此基礎(chǔ)上，如何在兩者之間恰當(dāng)?shù)貏澐趾团渲孟嚓P(guān)海域管轄權(quán)也就成為需要深入探討的問(wèn)題。

　　第二，解決該問(wèn)題是統(tǒng)一后保障中央政府統(tǒng)一行使中國(guó)主權(quán)的內(nèi)在要求。兩岸統(tǒng)一的實(shí)質(zhì)是主權(quán)行使權(quán)的統(tǒng)一，它內(nèi)在地要求對(duì)臺(tái)灣當(dāng)局目前所控海域的管轄權(quán)進(jìn)行重新劃分和配置。在南海海域，目前兩岸分別占據(jù)和管轄著部分島礁及相關(guān)海域，各自為政，相安共存。臺(tái)灣方面對(duì)于大陸方面控制部分島礁的事實(shí)基本上不予發(fā)聲，很少聲稱大陸方面控制的島礁屬于所謂“中華民國(guó)”，也沒(méi)有訴求從大陸方面手中收回這些島礁;與此同時(shí)，大陸方面也很少公開(kāi)聲稱要收回臺(tái)灣當(dāng)局目前控制的島礁。截至目前，兩岸在這個(gè)問(wèn)題上“心照不宣”，能夠暫時(shí)“默認(rèn)”對(duì)方控制目前海域的現(xiàn)狀，很少公開(kāi)挑戰(zhàn)對(duì)方。[⑤]但必須注意的是，這一狀況是特定歷史階段的產(chǎn)物，不可能永久持續(xù)下去。統(tǒng)一后，中央政府必定要收回對(duì)這些島礁及相關(guān)海域的管轄權(quán)以從整體上維護(hù)中國(guó)的主權(quán)、安全、發(fā)展利益，即使通過(guò)授權(quán)允許臺(tái)灣方面繼續(xù)行使部分地域管轄權(quán)，也必須以不影響中央政府利用這些島礁及海域在南海進(jìn)行安全和軍事防衛(wèi)為前提;而臺(tái)灣方面則希望能對(duì)目前實(shí)際控制的部分島礁及相關(guān)海域?qū)嵭杏谰眯怨茌?，這是兩岸雙方的分歧所在。在臺(tái)灣海峽水域，雖然大陸方面在法理上從未承認(rèn)目前臺(tái)灣方面所謂的“臺(tái)海中線”，但基于兩岸和平發(fā)展大局的考慮，在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)也與臺(tái)灣方面保持著某種程度的“默契”，從而給外界造成“它是一條屬地管轄分界線”的錯(cuò)覺(jué)。統(tǒng)一后，雙方如何劃分臺(tái)灣海峽水域的管轄權(quán)，不僅涉及到地域管轄權(quán)的合理配置問(wèn)題，更涉及到海峽航行安全與國(guó)家安全的維護(hù)問(wèn)題，故而需要作出相應(yīng)制度安排。

　　第三，解決該問(wèn)題有助于統(tǒng)一后中央與臺(tái)灣特別行政區(qū)的分工協(xié)作。從法理上說(shuō)，統(tǒng)一后解決臺(tái)灣環(huán)島海域及其控制的南海島礁周邊海域的管轄權(quán)劃分問(wèn)題，是一個(gè)主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的問(wèn)題，所以不能適用或參照國(guó)際海洋法關(guān)于領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的理論及規(guī)則，當(dāng)然也不受12海里領(lǐng)海和200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)則的拘束。但由于在臺(tái)灣特別行政區(qū)實(shí)行“一國(guó)兩制”，統(tǒng)一后就存在類似內(nèi)地與香港(或澳門(mén))之間的境內(nèi)和境外劃分，過(guò)境需要履行“過(guò)口岸”的管制手續(xù);換言之，未來(lái)兩岸統(tǒng)一后，也存在國(guó)家內(nèi)部境內(nèi)與境外之別。相對(duì)于大陸，臺(tái)灣特別行政區(qū)管轄下的環(huán)島海域及南海海域在主權(quán)屬性上屬于國(guó)內(nèi)的“境外”領(lǐng)土。那么，中央政府的軍隊(duì)、飛機(jī)、艦船進(jìn)入這些國(guó)內(nèi)的“境外領(lǐng)土”，是否須先行征得臺(tái)灣特別行政區(qū)的同意?如果答案是肯定的，那么，這不僅無(wú)法體現(xiàn)中央政府的主權(quán)行使權(quán)，而且不利于中央政府在上述海域有力維護(hù)中國(guó)的主權(quán)、安全、發(fā)展利益;如果答案是否定的，那么，該如何從法理上闡釋其與“一國(guó)兩制”的內(nèi)嵌性?這一系列問(wèn)題，均需要我們?cè)谔剿鳌耙粐?guó)兩制”臺(tái)灣方案時(shí)展開(kāi)前瞻性思考并作出相應(yīng)制度安排。

　　二、歷史上罕有統(tǒng)一后劃分海域管轄權(quán)的參考經(jīng)驗(yàn)

　　無(wú)論是歷史上還是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)，一個(gè)國(guó)家完成統(tǒng)一后，一般不涉及中央與地方如何劃分海域管轄權(quán)的問(wèn)題，即使涉及，也多是在行政區(qū)劃意義上的劃分。環(huán)顧全球，國(guó)家統(tǒng)一多是完成陸地領(lǐng)土的統(tǒng)一，如1990年10月東、西德國(guó)的統(tǒng)一;即使涉及海洋水域管轄問(wèn)題的，也多以武力方式統(tǒng)一，如20世紀(jì)70年代中期北越通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)完成越南統(tǒng)一，且在統(tǒng)一后實(shí)行一國(guó)一制，從而使問(wèn)題簡(jiǎn)單化，不存在如何劃分海域管轄權(quán)的問(wèn)題。從既有的統(tǒng)一案例看，關(guān)涉海洋管轄問(wèn)題的典型案例，是1964年坦噶尼喀共和國(guó)和桑給巴爾人民共和國(guó)合并后組成坦桑尼亞聯(lián)合共和國(guó)。合并之前，桑給巴爾人民共和國(guó)主要管轄桑給巴爾島及其周邊海域，背靠非洲大陸，面向印度洋，與坦噶尼喀共和國(guó)隔著一道22英里寬的奔巴海峽。這與中國(guó)臺(tái)海兩岸的地理境況十分相似，臺(tái)灣地區(qū)背靠中國(guó)大陸，面向太平洋，與中國(guó)大陸有臺(tái)灣海峽相隔。1964年，坦噶尼喀與桑給巴爾合并為坦桑尼亞聯(lián)合共和國(guó)后，因其不實(shí)行“一國(guó)兩制”，故坦桑尼亞在處理中央政府與桑給巴爾人民共和國(guó)原控海域管轄權(quán)問(wèn)題時(shí)亦未遇到棘手問(wèn)題，所以該案例為臺(tái)海兩岸在“一國(guó)兩制”下劃分海洋管轄權(quán)問(wèn)題所提供的借鑒非常有限?？梢哉f(shuō)，如何處理海洋管轄問(wèn)題是兩岸統(tǒng)一后所遇到的一個(gè)獨(dú)特性問(wèn)題。首先，臺(tái)灣地區(qū)四周環(huán)海，且在廣袤的南海地區(qū)占據(jù)著幾個(gè)島嶼;其次，統(tǒng)一后將在臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行“一國(guó)兩制”，否則，即便臺(tái)灣地區(qū)四面環(huán)海，也不存在海域管轄權(quán)的劃分問(wèn)題。未來(lái)中央與臺(tái)灣特別行政區(qū)的海域管轄權(quán)劃分，看似是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的海洋問(wèn)題，其實(shí)不然，其涉及中國(guó)在南海捍衛(wèi)主權(quán)及相關(guān)海洋權(quán)益的戰(zhàn)略支點(diǎn)問(wèn)題。因此，須從捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的戰(zhàn)略高度來(lái)認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題的重要性。

　　從香港和澳門(mén)來(lái)看，由于它們均是城市，且面臨的是海灣而非海洋，所以它們回歸后的“一國(guó)兩制”安排中均不涉及如何劃分海洋中部分水域的管轄權(quán)問(wèn)題，而是按照“一國(guó)兩制”和基本法的精神，由兩個(gè)特別行政區(qū)繼續(xù)對(duì)其瀕臨的海灣實(shí)行有效管治。但臺(tái)灣問(wèn)題與香港、澳門(mén)問(wèn)題顯著不同之一，就是存在海域管轄和治理問(wèn)題，因此，盡管香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)實(shí)行“一國(guó)兩制”已有20多年，并為“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案的多方面設(shè)計(jì)提供豐富的經(jīng)驗(yàn)，但在海洋管轄權(quán)劃分問(wèn)題上卻提供不了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

　　回顧?quán)囆∑酵井?dāng)年關(guān)于在臺(tái)灣實(shí)行“一國(guó)兩制”設(shè)想的一系列論述，主要針對(duì)臺(tái)灣地區(qū)的陸地部分，而沒(méi)有涉及海洋部分。究其原因，20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放之初，中國(guó)還是一個(gè)落后的發(fā)展中國(guó)家，各項(xiàng)事業(yè)百?gòu)U待興，人們的海權(quán)意識(shí)還沒(méi)有上升到一定的高度，中國(guó)的海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略也未提上日程。

　　綜上，統(tǒng)一后如何處理臺(tái)灣目前所控海域的未來(lái)管轄問(wèn)題，我們一沒(méi)有現(xiàn)成的外國(guó)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，二沒(méi)有港澳“一國(guó)兩制”實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)可以參考，三沒(méi)有歷任黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的相關(guān)論述可以遵循。鑒于以上分析，未來(lái)解決臺(tái)灣目前所控相關(guān)海域的管轄權(quán)問(wèn)題，必須立足兩岸關(guān)系的實(shí)際，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況探尋解決這一問(wèn)題的思路和方法。

　　三、統(tǒng)一后兩岸劃分涉臺(tái)海域管轄權(quán)的基本原則

　　筆者認(rèn)為，兩岸統(tǒng)一后中央政府處理臺(tái)灣當(dāng)局目前所控海域管轄權(quán)問(wèn)題應(yīng)該堅(jiān)持以下三個(gè)原則。

　　第一，堅(jiān)持“一國(guó)兩制”框架下的變與不變相區(qū)分的原則。探索處理臺(tái)灣所控海域管轄權(quán)問(wèn)題的方案，應(yīng)在“一國(guó)兩制”框架下進(jìn)行?！耙粐?guó)兩制”的核心是實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一，“一國(guó)”是實(shí)行“兩制”的前提和基礎(chǔ)，“兩制”從屬和派生于“一國(guó)”，并統(tǒng)一于“一國(guó)”之內(nèi)。[⑥]實(shí)現(xiàn)國(guó)家完全統(tǒng)一，不僅要求在法理上，更要求在事實(shí)上落實(shí)中國(guó)主權(quán)行使權(quán)的統(tǒng)一，這意味著由臺(tái)灣方面控制某些海域的情形必須“有所變”，但“兩制”本身又意味著某種程度上維持臺(tái)灣社會(huì)現(xiàn)行制度和生活方式“有所不變”。未來(lái)在劃分臺(tái)灣方面所控海域的管轄權(quán)問(wèn)題上，哪些不需要變，哪些需要變、如何變，以及如何處理臺(tái)灣特別行政區(qū)與東南亞相關(guān)國(guó)家在事務(wù)性海域管轄權(quán)問(wèn)題上的沖突問(wèn)題等，應(yīng)當(dāng)成為“一國(guó)兩制”臺(tái)灣方案需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

　　第二，堅(jiān)持主權(quán)性管轄權(quán)與事務(wù)性管轄權(quán)相區(qū)分的原則。按照現(xiàn)代單一制國(guó)家縱向權(quán)力配置的原理，以及主權(quán)與事權(quán)相區(qū)分的原則，通常將主權(quán)性管轄權(quán)劃歸中央、事務(wù)性管轄權(quán)劃歸地方。據(jù)此，未來(lái)處理臺(tái)灣地區(qū)目前所控海域管轄權(quán)問(wèn)題的原則是，但凡關(guān)乎中國(guó)的主權(quán)、安全、發(fā)展利益的管轄權(quán)，中央政府應(yīng)予以收回，具體來(lái)說(shuō)，中央政府應(yīng)收回那些主權(quán)性、政治性、安全性的管轄權(quán)，僅將經(jīng)濟(jì)性、事務(wù)性、功能性的管轄權(quán)繼續(xù)交由臺(tái)灣特別行政區(qū)行使。中央政府行使上述管轄權(quán)不會(huì)干涉臺(tái)灣特別行政區(qū)內(nèi)部的自治事務(wù)，不會(huì)影響臺(tái)灣特別行政區(qū)在相關(guān)海域的海洋權(quán)益。毋庸置疑，在原則性、框架性層面進(jìn)行主權(quán)性與事務(wù)性管轄權(quán)的劃分具有重要價(jià)值和意義，但在實(shí)操層面，卻很難真正厘清某些權(quán)力事項(xiàng)的性質(zhì)究竟是主權(quán)性抑或事務(wù)性，這為我們?cè)谥醒胝c臺(tái)灣特別行政區(qū)之間進(jìn)行管轄權(quán)劃分配置造成了困難。未來(lái)對(duì)那些介于交叉或模糊地帶的管轄權(quán)如何進(jìn)行界定、劃分和配置，是亟待學(xué)界加強(qiáng)研究的重要問(wèn)題。

　　第三，堅(jiān)持對(duì)內(nèi)與對(duì)外相區(qū)分的原則。統(tǒng)一后，兩岸在根本利益上呈現(xiàn)出一致性，所以設(shè)計(jì)解決問(wèn)題的方案，必須立足于充分發(fā)揮兩岸各自的優(yōu)勢(shì)，一致對(duì)外，共同捍衛(wèi)統(tǒng)一后的中國(guó)主權(quán)、安全和發(fā)展利益。統(tǒng)一后，中央政府與臺(tái)灣特別行政區(qū)關(guān)于涉臺(tái)海域管轄權(quán)的劃分不能按照或比照1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的相關(guān)規(guī)則，而應(yīng)作為一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的事項(xiàng)來(lái)處理。無(wú)論是統(tǒng)一前，還是統(tǒng)一后，兩岸在海域管轄中所產(chǎn)生的問(wèn)題都是一個(gè)中國(guó)內(nèi)部的問(wèn)題，不能適用國(guó)際海洋法。例如，統(tǒng)一后太平島周邊海域的12海里領(lǐng)海、200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分，適用于中國(guó)與外國(guó)之間，而不適用于統(tǒng)一后的中央政府與臺(tái)灣特別行政區(qū)之間，否則，這意味著將中國(guó)內(nèi)部問(wèn)題“國(guó)際化”，將中央政府與臺(tái)灣特別行政區(qū)的關(guān)系比照國(guó)家與國(guó)家的關(guān)系來(lái)處理，嚴(yán)重違背一個(gè)中國(guó)原則和統(tǒng)一后的“一國(guó)一府”原則。統(tǒng)一后，在處理涉臺(tái)海域管轄的過(guò)程中，臺(tái)灣特別行政區(qū)的局部利益應(yīng)服從和服務(wù)于國(guó)家整體利益，凡是不利于維護(hù)國(guó)家整體利益的制度安排，中央政府有權(quán)不予認(rèn)可和采納。統(tǒng)一后，中央政府應(yīng)從主權(quán)、安全和發(fā)展利益的戰(zhàn)略高度制定涉臺(tái)海洋管理制度，臺(tái)灣特別行政區(qū)可行使中央政府授予的部分事務(wù)性、經(jīng)濟(jì)性、功能性海域管轄權(quán)，但其行使必須服從于國(guó)家海洋管轄的整體布局，防止出現(xiàn)多個(gè)海洋治理主體彼此分割、各自為政的局面。同時(shí)，要提前預(yù)防和解決兩岸統(tǒng)一后在海域管轄權(quán)問(wèn)題上的潛在爭(zhēng)議或矛盾，譬如，統(tǒng)一后兩岸漁民在相關(guān)海域發(fā)生民事糾紛問(wèn)題及其司法管轄問(wèn)題等，諸如此類的問(wèn)題均需要政界和學(xué)界先行展開(kāi)研究。

　　四、關(guān)于統(tǒng)一后涉臺(tái)海域管轄權(quán)劃分的基本設(shè)想

　　目前臺(tái)灣當(dāng)局實(shí)際控制的島嶼大概可分為三部分：一是臺(tái)灣、澎湖、金門(mén)、馬祖;二是南海地區(qū)的太平島;[⑦]三是南海地區(qū)東沙群島的東沙島。與此相對(duì)應(yīng)，我們也將臺(tái)灣控制海域的管轄權(quán)分為三部分：一是臺(tái)、澎、金、馬周邊海域的管轄權(quán);二是南海太平島周邊海域的管轄權(quán);三是南海東沙島及其它島礁周邊海域管轄權(quán)。

　　根據(jù)上述三個(gè)海域的具體情形及相關(guān)法律地位，以前述的三大原則為指導(dǎo)，以統(tǒng)一后實(shí)行“一國(guó)兩制”為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一后有利于維護(hù)中國(guó)的主權(quán)、安全、發(fā)展利益為前提，筆者對(duì)統(tǒng)一后如何劃分和配置臺(tái)灣當(dāng)局目前所控三大海域的管轄權(quán)問(wèn)題提出如下設(shè)想。

　　第一，臺(tái)、澎、金、馬周邊海域的管轄權(quán)劃分與配置。按照上述主權(quán)性管轄權(quán)與事務(wù)性管轄權(quán)相區(qū)分的原則，凡是涉及捍衛(wèi)國(guó)家領(lǐng)土和海上安全的主權(quán)性事項(xiàng)，例如抵御外來(lái)侵略、外國(guó)船舶的查證、跟蹤監(jiān)視與登臨檢查等，均由中央政府的軍隊(duì)和海警部隊(duì)行使管轄權(quán)，臺(tái)灣特別行政區(qū)的海巡部門(mén)負(fù)有協(xié)助義務(wù)。而對(duì)于海上行政執(zhí)法、海上犯罪偵查和涉海爭(zhēng)端等事務(wù)性事項(xiàng)，則由兩岸在劃定臺(tái)灣海峽內(nèi)行政區(qū)劃界線(并非臺(tái)灣方面目前主張的所謂“海峽中線”)的基礎(chǔ)上，根據(jù)地域管轄原則，可授權(quán)臺(tái)灣特別行政區(qū)行使部分管轄權(quán)。但鑒于臺(tái)灣海峽作為“用于國(guó)際航行的海峽”的法律地位[⑧]及其在國(guó)家安全方面的特殊性，未來(lái)中央政府在臺(tái)灣海峽的相關(guān)活動(dòng)，以及建造和保護(hù)相關(guān)設(shè)施，如建造和保護(hù)跨海大橋、海底隧道或其他設(shè)施，既屬于主權(quán)性和安全性事項(xiàng)，也屬于事務(wù)性事項(xiàng)，應(yīng)由中央政府統(tǒng)一行使管轄權(quán)。至于海峽內(nèi)部專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航道內(nèi)發(fā)生的外國(guó)商船海事?tīng)?zhēng)議，究竟要按照地域管轄原則確定管轄機(jī)構(gòu)還是由中央政府指定專屬管轄機(jī)構(gòu)，也可以納入未來(lái)兩岸協(xié)商談判的范疇。

　　第二，南海太平島周邊海域的管轄權(quán)劃分與配置。該島位于南海南沙群島西北部，堪稱“南海心臟”。該島東西長(zhǎng)約1360米，南北寬約350米，面積約0.5平方千米，植被茂盛，擁有淡水。[⑨]該島距中國(guó)人民解放軍駐守的西沙群島約400海里，距臺(tái)灣本島的高雄市860海里，距離菲律賓蘇比克灣基地約440海里，距馬六甲海峽東口的新加坡僅540海里，地理位置十分重要。鑒于南海問(wèn)題的復(fù)雜性，以及太平島作為南沙群島最大天然島嶼的戰(zhàn)略地位，由中央政府統(tǒng)一行使太平島及周邊海域的管轄權(quán)將更有利于中國(guó)在南海地區(qū)的維權(quán)行動(dòng)。但考慮到統(tǒng)一前臺(tái)灣方面在太平島及其周邊海域的既有利益，中央政府可以適度考慮授予臺(tái)灣特別行政區(qū)在太平島及其周邊海域的部分管轄權(quán)，以延續(xù)臺(tái)灣方面在太平島及周邊海域的某些利益。為此，與臺(tái)、澎、金、馬周邊海域一樣，我們也須將環(huán)太平島海域的管轄權(quán)區(qū)分主權(quán)性管轄權(quán)和事務(wù)性管轄權(quán)，凡涉及捍衛(wèi)國(guó)家領(lǐng)土與海上安全的主權(quán)性事項(xiàng)，均由中央政府的軍隊(duì)和海警部隊(duì)行使管轄權(quán)，臺(tái)灣特別行政區(qū)的海巡部門(mén)負(fù)有協(xié)助義務(wù)。對(duì)屬于一個(gè)中國(guó)內(nèi)部治理的事務(wù)性事項(xiàng)，諸如海上行政執(zhí)法，包括對(duì)違反有關(guān)海上治安、海關(guān)管理、海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理等規(guī)范性文件規(guī)定的組織和個(gè)人依法實(shí)施包括限制人身自由在內(nèi)的行政處罰或者法律、法規(guī)規(guī)定的其他措施等，以及海上犯罪偵查和涉海爭(zhēng)端管轄權(quán)，則可以在明確臺(tái)灣在太平島周邊海域行政管轄范圍的基礎(chǔ)上，根據(jù)地域管轄原則，授權(quán)臺(tái)灣特別行政區(qū)負(fù)責(zé)管轄發(fā)生在臺(tái)灣管轄海域內(nèi)的事項(xiàng)。

　　第三，南海東沙島周邊海域的管轄權(quán)劃分與配置。東沙島南北長(zhǎng)約2800米、東西寬約865米，總面積約1.8平方千米。該島是中國(guó)南海東沙群島中唯一的島嶼，地理位置十分重要，是臺(tái)灣海峽南疆的門(mén)戶，是巴士海峽進(jìn)出南海船艦的必經(jīng)之地。對(duì)于該島周邊海域管轄權(quán)的劃分，同樣按照主權(quán)性管轄權(quán)與事務(wù)性管轄權(quán)相區(qū)分的原則，由中央政府的軍隊(duì)和海警部隊(duì)行使主權(quán)性管轄權(quán)，由臺(tái)灣特別行政區(qū)行使事務(wù)性管轄權(quán)。具體情形類似臺(tái)、澎、金、馬周邊海域和太平島周邊海域的制度安排，此不贅述。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　重視海洋、經(jīng)略海洋，成為世界海洋大國(guó)和強(qiáng)國(guó)，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界在東海和南海等海洋問(wèn)題上的研究側(cè)重海洋共同治理、兩岸攜手捍衛(wèi)海洋主權(quán)以及兩岸如何避險(xiǎn)等，這些研究已取得豐碩成果，其為兩岸關(guān)系和平發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。但在兩岸統(tǒng)一大勢(shì)已不可阻擋、統(tǒng)一步伐日益加快的背景下，學(xué)界關(guān)于海洋主權(quán)問(wèn)題的研究，就不應(yīng)僅停留在過(guò)去的議題上，還應(yīng)著眼于探討統(tǒng)一后對(duì)涉臺(tái)海域管轄權(quán)劃分的制度安排?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢”?！耙粐?guó)兩制”臺(tái)灣方案作為一項(xiàng)戰(zhàn)略性的頂層設(shè)計(jì)工程，應(yīng)該提前研究未來(lái)國(guó)家統(tǒng)一中可能遇到的重大問(wèn)題，并探索解決之道。筆者拋出統(tǒng)一后涉臺(tái)海域管轄權(quán)劃分之議題并提出個(gè)人的觀點(diǎn)，旨在拋磚引玉，以期激發(fā)政界和學(xué)界共同思考和探討。

　　注釋：

　　[①] 習(xí)近平：《為實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興 推進(jìn)祖國(guó)和平統(tǒng)一而共同奮斗——在<告臺(tái)灣同胞書(shū)>發(fā)表40周年紀(jì)念會(huì)上的講話》，人民出版社，2019，第6頁(yè)。

　　[②] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室、國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《臺(tái)灣問(wèn)題與新時(shí)代中國(guó)統(tǒng)一事業(yè)》，人民出版社，2022，第25頁(yè)。

　　[③] 《反分裂國(guó)家法》第八條規(guī)定：“‘臺(tái)獨(dú)’分裂勢(shì)力以任何名義、任何方式造成臺(tái)灣從中國(guó)分裂出去的事實(shí)，或者發(fā)生將會(huì)導(dǎo)致臺(tái)灣從中國(guó)分裂出去的重大事變，或者和平統(tǒng)一的可能性完全喪失，國(guó)家得采取非和平方式及其他必要措施，捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整?！眳⒁?jiàn)《反分裂國(guó)家法》，中國(guó)民主法制出版社，2005，第3頁(yè)。

　　[④] 王英津：《“兩制”臺(tái)灣方案須解決四大難題》，香港中國(guó)評(píng)論新聞網(wǎng)，2019年3月1日，http://www.crntt.com/crn-webapp/touch/detail.jsp?coluid=7&kindid=0&docid=105349591，最后訪問(wèn)時(shí)間：2023年3月18日。

　　[⑤] 王英津等：《沖突與合作：海洋主權(quán)爭(zhēng)端中的兩岸關(guān)系》，九州出版社，2017，第215頁(yè)。

　　[⑥] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室、國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《臺(tái)灣問(wèn)題與新時(shí)代中國(guó)統(tǒng)一事業(yè)》，人民出版社，2022，第24頁(yè)。

　　[⑦] 臺(tái)灣當(dāng)局還控制南沙群島鄭和群礁中的中洲礁，但由于其面積較小，且距離太平島僅約6公里，筆者將二者視為臺(tái)灣當(dāng)局控制的一個(gè)整體來(lái)分析。

　　[⑧] 按照1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定和精神，臺(tái)灣海峽應(yīng)屬于“用于國(guó)際航行的海峽”，但這并不意味著臺(tái)灣海峽是美國(guó)政府和學(xué)者所宣稱的“國(guó)際水域”?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》文本中根本沒(méi)有“國(guó)際水域”的概念，這是美國(guó)基于自身國(guó)家利益和海上行動(dòng)目的而單邊擬制的詞匯，用以指稱“領(lǐng)海以外的所有海域，包括毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公?！?。以“國(guó)際水域”來(lái)模糊領(lǐng)海以外各個(gè)海域，是美國(guó)在全球范圍內(nèi)維護(hù)“航行霸權(quán)”的手段。

　　[⑨] 吳士存主編：《南海問(wèn)題面面觀》，時(shí)事出版社，2016，第2頁(yè)。

　　原載《現(xiàn)代臺(tái)灣研究》2023年第2期。