【兩會(huì)看臺(tái)】從“反分裂”到“促統(tǒng)一”？倡議制定《祖國統(tǒng)一法》若干思考與建議

【兩會(huì)看臺(tái)】從“反分裂”到“促統(tǒng)一”？倡議制定《祖國統(tǒng)一法》若干思考與建議

作者 柳金財(cái)（臺(tái)灣佛光大學(xué)公共事務(wù)學(xué)系副教授）

根據(jù)全國政協(xié)常委張連起指出，制定《祖國統(tǒng)一法》內(nèi)容規(guī)定，可能涉及臺(tái)灣同胞在內(nèi)的全體中國公民，具有推進(jìn)國家統(tǒng)一的法定義務(wù)，明確界定違反國家統(tǒng)一義務(wù)的法律責(zé)任，針對(duì)兩岸關(guān)系的實(shí)施“法律戰(zhàn)”、“輿論戰(zhàn)”和“道義戰(zhàn)”條件，挫敗任何形式的“臺(tái)獨(dú)”分裂圖謀。若“只有‘反分裂’，沒有‘促統(tǒng)一’，就不能真正促進(jìn)國家及兩岸關(guān)系的和平發(fā)展”。

問題是兩法同時(shí)并存，是否會(huì)有疊床架屋產(chǎn)生法律體系混亂現(xiàn)象呢？本文旨在討論制定《祖國統(tǒng)一法》的背景與《反分裂國家法》有何不同呢？應(yīng)注意哪些潛在問題？頗值探討。

首先，《祖國統(tǒng)一法》制定背景是中美關(guān)系處于相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)及不穩(wěn)定時(shí)期。針對(duì)陳水扁時(shí)期所謂的“一邊一國論”，2005年大陸制定的《反分裂國家法》側(cè)重于“反獨(dú)”。當(dāng)時(shí)美國小布什政府，抨擊陳水扁提出所謂“一邊一國論”、“公投制新憲”及“推動(dòng)臺(tái)灣正常國家運(yùn)動(dòng)”是臺(tái)?！奥闊┲圃煺摺?，中美關(guān)系處于既競(jìng)爭(zhēng)又合作時(shí)期，敵對(duì)程度不高，美國政府也表示不支持“臺(tái)獨(dú)”。

現(xiàn)今政協(xié)委員倡議制定《祖國統(tǒng)一法》將側(cè)重于“促統(tǒng)”，可以說是針對(duì)性回應(yīng)臺(tái)當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文宣稱“兩岸互不隸屬”的“新版兩國論”，以及因應(yīng)未來若島內(nèi)一小部分激進(jìn)“獨(dú)派”掌政必須采取“先發(fā)制人”的預(yù)防性措施。尤其民進(jìn)黨當(dāng)局采取“抗中保臺(tái)”路線、“聯(lián)美日抗中”戰(zhàn)略；并妄圖加入美國“印太戰(zhàn)略”，甘當(dāng)軟圍堵中國大陸的馬前卒。但此時(shí)期，中美關(guān)系處于相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，美國國內(nèi)政黨、政府及國會(huì)較為持“反中”路線，并提出一系列所謂“友臺(tái)方案”，盡管拜登政府也公開表態(tài)“不支持臺(tái)獨(dú)”。換言之，兩法制定時(shí)空背景，《祖國統(tǒng)一法》正處于中美關(guān)系處于相對(duì)競(jìng)合狀態(tài)。

其次，制定《祖國統(tǒng)一法》可能是在民進(jìn)黨完全執(zhí)政后的社會(huì)權(quán)力格局下；制定《反分裂國家法》時(shí)，民進(jìn)黨處于“朝小野大”的權(quán)力格局，民進(jìn)黨沒有掌握臺(tái)灣地區(qū)立法機(jī)構(gòu)，由于泛藍(lán)力量具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，臺(tái)灣內(nèi)部因有“統(tǒng)一意愿”政黨力量的制約關(guān)系，民進(jìn)黨當(dāng)局并非完全執(zhí)政，難以通過“修憲”及修“法”達(dá)成“法理臺(tái)獨(dú)”目的。

盡管蔡英文當(dāng)局仍主張“維持現(xiàn)狀”，聲稱依據(jù)臺(tái)灣地區(qū)憲制性規(guī)定及“兩岸人民關(guān)系條例”處理兩岸事務(wù)。然而，蔡英文當(dāng)局并無傳承馬英九時(shí)期將兩岸定位為“一國兩區(qū)”的主張，斷然否定“九二共識(shí)”，且宣稱“九二共識(shí)”等于“一國兩制”、“臺(tái)灣共識(shí)”是反對(duì)“一國兩制”等“謀獨(dú)”言論。此時(shí)民進(jìn)黨完全執(zhí)政，同時(shí)掌握“行政權(quán)”及“立法權(quán)”，泛藍(lán)政治勢(shì)力較為弱小，若民進(jìn)黨試圖追求“法理臺(tái)獨(dú)”目標(biāo)，可能性機(jī)率將會(huì)增加。

復(fù)次，制定《祖國統(tǒng)一法》并非是要替代《反分裂國家法》。2005年通過《反分裂國家法》，此法提出當(dāng)“臺(tái)獨(dú)”分裂勢(shì)力以任何名義、任何方式，造成臺(tái)灣從中國分裂出去的事實(shí)；或者發(fā)生將會(huì)導(dǎo)致臺(tái)灣從中國分裂出去的重大事變；或和平統(tǒng)一的可能性完全喪失，得采取“非和平方式”處理臺(tái)灣問題。究竟何謂“非和平方式”？其定義似乎不清，有意的“戰(zhàn)略模糊”反而比“戰(zhàn)略清晰”更具究竟是采取政治軍事經(jīng)濟(jì)外交手段的想像力，其嚇阻震嚇作用更大，“非和平方式”超越軍事準(zhǔn)備及采取戰(zhàn)爭(zhēng)手段理解，增加對(duì)臺(tái)政策工具運(yùn)用。

從2022年2月23日國臺(tái)辦召開例行記者會(huì)中，“新華社”記者曾就大陸是否制定《統(tǒng)一法》提問國臺(tái)辦發(fā)言人，馬曉光回答：《反分裂國家法》實(shí)施17年來，在震懾“臺(tái)獨(dú)”分裂勢(shì)力、維護(hù)臺(tái)海和平穩(wěn)定、推動(dòng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展、推進(jìn)祖國統(tǒng)一進(jìn)程等方面，已發(fā)揮重要作用?；旧希箨懗浞挚隙ā斗捶至褔曳ā分贫ㄒ詠?，遏制“臺(tái)獨(dú)”從“事實(shí)獨(dú)立”到“法理獨(dú)立”發(fā)展，使得臺(tái)灣民意趨向“維持現(xiàn)狀”，迫使“漸進(jìn)式臺(tái)獨(dú)”難以突破至“法理式臺(tái)獨(dú)”，而非踏入躁進(jìn)盲動(dòng)追求所謂“臺(tái)灣正名運(yùn)動(dòng)”路線。

再者，從遏制“臺(tái)獨(dú)”到促進(jìn)統(tǒng)一，兩法具有相互補(bǔ)充及發(fā)揮合力作用。事實(shí)上，“九二共識(shí)”涉及兩岸對(duì)話與協(xié)商的政治基礎(chǔ)，指涉是兩岸關(guān)系性質(zhì)界定，究竟是準(zhǔn)內(nèi)政關(guān)系或內(nèi)政關(guān)系，或者是國際關(guān)系、準(zhǔn)國際關(guān)系定位；至于“一國兩制”則是兩岸終局的具體制度性安排，包括政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、社會(huì)、軍事、外交及司法等體制設(shè)計(jì)，兩者并非完全一樣概念。盡管蔡英文曾提“九二歷史事實(shí)”、“九二會(huì)談精神”、“九二共同認(rèn)知”，作為“九二共識(shí)”替代方案；曾提出“建設(shè)性模糊”概念取代“創(chuàng)造性模糊”，可以說其兩岸路線越來越偏離一個(gè)中國原則，尤其宣稱大陸為“對(duì)岸”、“中國”，企圖走向“一中一臺(tái)”和“兩國論”。

面對(duì)島內(nèi)部分政客企圖跳脫一個(gè)中國框架，大陸制定《反分裂國家法》針對(duì)陳水扁主張“一邊一國論”；面對(duì)蔡英文倡議“新型兩國論”，大陸學(xué)界及政協(xié)委員倡議《祖國統(tǒng)一法》或《國家統(tǒng)一法》，前者在于“反獨(dú)”、后者在于“促統(tǒng)”，進(jìn)一步構(gòu)成更為完整統(tǒng)一法律體系。直言之，《反分裂國家法》與《祖國統(tǒng)一法》具有互補(bǔ)作用，兩法分進(jìn)合擊指向“反獨(dú)促統(tǒng)”目標(biāo)。前者較為被動(dòng)具有維持現(xiàn)狀功能，后者則是積極主動(dòng)傾向改變現(xiàn)狀，發(fā)揮促進(jìn)中國現(xiàn)代國家締造之“一體兩用”功能；前者意在防止定型化分裂，后者旨在促進(jìn)整合化統(tǒng)一。

最后，從建構(gòu)完善法律體系出發(fā)，應(yīng)制訂健全《緊急狀態(tài)法》，再制訂《統(tǒng)一法》或《反分裂法》。《緊急狀態(tài)法》是憲法性法律，可包括國家遇到重大天災(zāi)人禍、重大財(cái)政經(jīng)濟(jì)問題，及國土分裂等問題。一旦“疆獨(dú)”、“臺(tái)獨(dú)”、“藏獨(dú)”發(fā)生，即列為國家一級(jí)緊急狀態(tài)，人大及其常委即可宣布進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)。因應(yīng)統(tǒng)一問題或反分裂，必須使用強(qiáng)制性國家合法暴力，但對(duì)臺(tái)動(dòng)武勢(shì)必涉及宣布進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，有關(guān)使用武力解決條件及如何授權(quán)問題、誰來宣布戰(zhàn)爭(zhēng)等問題之規(guī)定必須明確。

但在2007年通過的《緊急狀態(tài)法》中尚未卻包括處理反分裂國家問題。筆者建議，《祖國統(tǒng)一法》、《反分裂國家法》應(yīng)在緊急狀態(tài)法制完善下始制訂，目前《統(tǒng)一法》還未完全提到議事日程，其宗旨即在于維護(hù)兩岸統(tǒng)一和所謂兩岸主權(quán)領(lǐng)土完整，在《統(tǒng)一法》中 論及有關(guān)國家統(tǒng)一相關(guān)的方式和方法，包括“和平方法”和“非和平方法”。該法應(yīng)會(huì)規(guī)定涉及在什么樣的情況下，大陸應(yīng)實(shí)施“緊急狀態(tài)”，使用非和平的方式，包括宣布進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)以維護(hù)國家主權(quán)獨(dú)立與領(lǐng)土完整；同時(shí)針對(duì)其所謂破壞國家統(tǒng)一、分裂國家、分裂國土的行為加以懲罰。

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