拜登上臺后美臺關系可能趨向的分析

　   作者 邵宗海 澳門理工學院名譽教授

　　拜登在上臺之前，有一個必須去面臨的課題，就是如何去面對前任的特朗普在過去這一年以及在下臺之前不到二個月的時間里，對臺灣所采取“積極支持”的措施，到底在接任之后是走偏臺傾向的“照單全收”?還是親中立場的“完全摒棄”?這可能是1月20日即將將要接手的民主黨政府，十分不易米下斷言的取擇。

　　我們先看看在“臺美關系”發(fā)展中，最易導致中美之間有出語的地方：首先應是在“軍售臺灣”這個部份，美國政府最早是因為在1978年因應美臺“斷交”而廢除《中美共同防御條約》后，曾依照1979年由國會通過的《臺灣關系法》，來為臺灣提供“可售防御性武器”的法律基礎。接著，“美國在臺協(xié)會”于2019年公布了在1982年由里根總統(tǒng)所建立的軍售備忘錄，又再聲稱“美國對臺提供武器之性能與數(shù)量，完全視中共所構成之威脅而定”，再次訂定美國 “軍售臺灣”的規(guī)范。

　　以2020年的最后一筆的軍售案為止所作的結算來說，在美國政府于12月7日宣布對臺2.8億美元的“野戰(zhàn)信息通信系統(tǒng)”軍售案之后，經(jīng)過路透社一篇統(tǒng)計資料報導的了解，我們發(fā)現(xiàn)華府在與北京關系之所以緊張，可從美國軍售數(shù)量便能得知原委所在。因為僅2020這一年，對臺軍售數(shù)字已高達51億美元(約合新臺幣1441億)。而且光是2020年這一整年，美國總統(tǒng)特朗普就已經(jīng)有6次對臺軍售的紀錄，同時那也是他自2016年上任以來第11次對臺的軍售案。

　　其次，則在臺美官方層次往來的升級部份，特別是美國在2021年1月7日竟然解除了對臺官方交往的限制。依據(jù)過去美國國務院曾在《外交事務準則》、《外交事務手冊》中頒布過與臺灣交往的有關準則，相當清楚的是規(guī)定美國外交官、軍人與其他官員們與臺灣對口單位人員互動時，應遵守這些限制，這當然是美國單方面為了不挑釁北京的決定。但在國務卿蓬佩奧宣布全部予以解除后，即是 “對于國務院過往在國務卿授權下所發(fā)布處理臺灣關系的所有交往準則，行政單位應視為無效”。

　　即使在這些準則尚沒宣告失效之前，已經(jīng)有許美國政務官，或職位敏感的重要官員，前來臺北進行 “近乎官式”的訪問，有的甚至于搭乘專機前來：除了在本次截稿之前的美國駐聯(lián)合國大使克拉芙特，突然在原先計劃訪臺的當天取消行程之外，在2020年來訪的高官尚包括了美國衛(wèi)生部長阿扎、以及美國務院次卿克拉奇的先后訪臺，這些官員熱烈來訪的現(xiàn)象，在程度上甚至超越了雙方在1978年尚未“斷交”之前的情況。

　　因此拜登一旦上臺，光是針對這二件有關美臺關系升級的指標，已是外界的關切的所在。在臺灣，是有人質疑拜登在上臺后可能不埋單，不過也有臺灣的涉外人士有過分析，認為在過去數(shù)十年來，臺灣持續(xù)呼吁美國政府能夠改善自我設限的交往限制，同時美國政府也曾在2001年、2006年和2015年檢討過這些限制，就如亞太助卿史達偉所提，國務院廢除交往限制是經(jīng)由漫長的評估過程，是與美國政權即將交接并無直接關系。

　　對于“解除臺北交流限制”一事，拜登陣營官員在今年1月10日曾以背景說明方式回復媒體，指出拜登在競選時所清楚表明的，對于他在擔任聯(lián)邦參議員時投票通過的臺灣關系法，他會落實這項承諾以及美國對一個中國政策的承諾。但另方面，拜登交接團隊也表示，拜登一向支持和平解決兩岸議題，以符合臺灣人民愿望與最大利益。最重要的是美國對外政策一向有其延續(xù)的傳統(tǒng)性：即拜登總統(tǒng)上臺后，不太可能走回頭路，加上在美國民意傾向反中，拜登對大陸政策在執(zhí)行上與特朗普即使有所不同，但不會有太多方向與路線上的差異。

　　雖然說，拜登陣營沒有完全排斥自特朗普上任后的“美臺關系升級”，但不可否認的，自特朗普上任后，美臺交流的限制早已逐漸微調放寬，例如前臺灣駐美代表高碩泰已經(jīng)能公開進入美國務院參與國際會議。賴清德2020年當選后訪美，前往國務院與國安會拜會，也被視為突破。因此某種程度而言，蓬佩奧也算是追認一個既存的事實。

　　當然，拜過去對臺灣的印象，以及他采取對臺灣的政治場，或許更可以來判斷他今后對臺的政策趨向。根據(jù)蔡辦新聞稿等公開資料以及臺“中央社”透過“整理拜登過去47年從政紀錄”的文件閱讀，基本上，可以得悉這位美國下任總統(tǒng)對臺灣的基本態(tài)度與立場：

　　在臺?！皟砂吨貑υ挕辈糠?，拜登曾表示，臺灣2000年“大選”后民進黨執(zhí)政，在政治上產(chǎn)生了半世紀以來的巨大改變，北京該采取何種立場應對，顯然面臨困難，但兩岸未能開啟對話的責任在哪一方?他不應下判斷，不過他強調，在解決兩岸關系的歧異上，要獲得臺灣人民同意。

　　在“兩岸互動”部分，拜登認為：美國希望兩岸都能清楚了解美方政策及立場，不論是大陸或臺灣都不能對美國依據(jù)《臺灣關系法》處理兩岸關系的承諾與立場，有所誤解，美國的立場，即臺灣不能走向獨立而指望美國保護，另一方面中國大陸如果對臺動武，任何事都有可能發(fā)生。

　　在他過去處理涉臺事件的紀錄，根據(jù)《總統(tǒng)府新聞稿》等公開資料，內中有提到拜登曾于2001年8月6日至7日，以參議院外交關系委員會主席身份，率領其他三位參議員同僚，與陳水扁會面，雙方曾談及區(qū)域安全、兩岸議題，當時拜登的回應中有一點比較令人注意的是：對于臺灣前途，拜登則堅決主張要由臺灣人民來決定。

　　不過，拜登自1973年起，他曾花了36年的時間在國會生涯，而外交事務是拜登擔任參議員期間重心所在，而且他曾兩度接下參議院外交委員會主席一職，也曾數(shù)次接觸臺灣議題，他在國會中所持的政治立場大致上可分下列幾點：

　　1、比較傾向以多邊組織為手段，來達成國際協(xié)商目的

　　根據(jù)臺北外交部的資料：拜登比較傾向以多邊組織為手段，來達成國際協(xié)商目的。像他在1997年至1999年之間，曾參與美國參議院共同決議案做聯(lián)署，支持臺灣加入世銀及國際貨幣基金等國際組織，也曾在2001年3月聯(lián)署參院促請小布什總統(tǒng)支持臺灣成為世衛(wèi)組織觀察員的聯(lián)名函。

　　2、堅定信守臺灣關系法，但堅持反對過度刺激中國

　　拜登在過去曾多次重申信守臺灣關系法。面對復雜的中美與臺灣地區(qū)關系，拜登也相當反對臺灣單方面宣布獨立，但也反對中國躁進動武;為了維系臺海和平，拜登非常不贊同美方采取會過度刺激或挑釁北京的作為。譬如說，1999年時，對參院提出“臺灣安全強化法案”，希望進一步強化美國對臺軍售，拜登當時就在聽證會中大力提出反對。另一例子則是發(fā)生在2001年，有關是否應出售先進神盾級飛彈驅逐艦給臺灣，國會對此意見分歧。拜登是說：“若我們只是想給他們(中國)點顏色瞧瞧，應該做符合美國利益又能達到此目的的事”。這或許可以窺視出拜登對軍售臺灣的態(tài)度。

　　3、比較遵從戰(zhàn)略模糊政策不愿講明中國犯臺美軍是否應該出兵

　　過去的拜登，一直是謹守戰(zhàn)略模糊政策的一員。2001年9月，拜注銷席華府 “全國記者俱樂部”活動時曾表示，戰(zhàn)略模糊有其必要性。同年，拜登也曾因美國是否有“義務”防衛(wèi)臺灣，曾投書“華盛頓郵報”，批評小布什打破美國長年戰(zhàn)略模糊政策。他說，在這政策下，“美方保留動用武力防衛(wèi)臺灣的權利，但不說明在何種情況會干預，抑或是不干預臺海戰(zhàn)爭”。拜登也指出，美國自廢除1954年與臺灣簽署的共同防御條約后，“就沒有義務防衛(wèi)臺灣”。他曾說，依據(jù)臺灣關系法，美方支持 “一中政策”，但兩岸應透過對話決定雙方如何和平統(tǒng)一。

　　4、對臺立場雖謹慎低調但該向臺灣表達支持的時刻，他也沒有缺席過

　　面對臺灣，拜登雖大多以謹慎低調態(tài)度處理，但在該為臺灣發(fā)聲或向臺灣表達支持的重要時刻，他并沒有缺席。譬如說，2005年“反分裂法”明定特定情況下北京得以用“非和平方式”捍衛(wèi)國家主權和領土完整。拜登隨即與10位跨黨派參議員聯(lián)合提出決議案，要求美國總統(tǒng)向中方表達“嚴重關切”，并鼓勵兩岸在平等與沒有前提情況下展開對話。又譬如說，1998年參議院提出共同決議案，重申美國對臺灣關系法承諾，拜登表決時投下贊成票。2001年3月美國有多名參議員聯(lián)名致函時任總統(tǒng)小布什，呼吁他支持臺灣成為世界衛(wèi)生組織(WHO)觀察員，拜登就是其中一員。

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