聚焦《港區(qū)維護國家安全法》|“一國兩制”的完善與啟示

作者 唐永紅 廈門大學臺灣研究中心副主任、教授、博士生導師

５月22日，全國人大會議正式公布“關于建立健全香港特區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行制度的決定”議程。這出乎許多人士的意料，猶如一顆震撼彈，在兩岸四地及海內外各界炸開了鍋。終于出手了！這是“占中”、“反修例”事件以來，長期關注中央政府如何處理香港問題的兩岸四地及海內外各界人士共同的第一觀感。消息一出，各界眾說紛紜，反應不同。然而，盡管“兩岸猿聲啼不住”，但“輕舟已過萬重山”。

6月17日，委員長會議聽取了全國人大常委會法工委關于《港區(qū)維護國家安全法》起草工作等情況的匯報，認為《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法（草案）》符合憲法規(guī)定和憲法原則，符合“一國兩制”方針和香港基本法，符合全國人大《決定》精神，是成熟可行的，決定將《港區(qū)維護國家安全法（草案）》提請全國人大常委會審議。6月18日，受委員長會議委托，全國人大常委會法制工作委員會負責人向十三屆全國人大常委會第十九次會議作了關于《港區(qū)維護國家安全法（草案）》的說明。預期《港區(qū)維護國家安全法（草案）》不日即將成法并付諸實施。

《港區(qū)維護國家安全法》是對“一國兩制”香港方案的必要完善

事實上，從維護國家安全、保障香港穩(wěn)定的角度看，推出《港區(qū)維護國家安全法》不僅是必要的，具有不可或缺的作用，而且也是對實踐中的“一國兩制”的必要的完善，以有助于“一國兩制”行穩(wěn)致遠。

眾所周知，國家領土、主權、安全是一個國家賴以存在與發(fā)展的基石；而維護國家領土、主權、安全主要屬于國家層面的事權；無論實行什么樣的國家模式，這個國家中各級政府、各個機構、各位公民對國家領土、主權、安全也都有依法行事、不得危害的義務。即便實行聯(lián)邦制的國家也莫不如此。

以美國為例，美國的聯(lián)邦及各州都有其相對獨立的立法權及其創(chuàng)制的法律。最高的權力是聯(lián)邦法（包括美國憲法、國會制定的其他法律和美國參與的國際條約），規(guī)范了國家領土、主權、安全等國家層面的權責。各州有權制定適合其地方性的法律, 但不能超越聯(lián)邦法的最高基本準則。各州向來有人有不同的政治主張，甚至鬧獨立，但始終必須是在聯(lián)邦政府管轄的框架之內活動。而當州政府無法有效執(zhí)行公權力時, 聯(lián)邦政府就會介入。

“一國兩制”下中央政府與港區(qū)政府的事權安排，類似美國聯(lián)邦政府與州政府的事權安排。推出《港區(qū)維護國家安全法》，也正是基于類似這樣的權力與義務規(guī)范的要求。國家安全立法原本屬于國家立法權，應主要由中央政府行使。但在制定香港基本法時，考慮到當時的實際情況，中央政府通過香港基本法第23條，授權香港特別行政區(qū)自行行使。包括自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區(qū)進行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯(lián)系。這種授權體現(xiàn)了中央政府對特別行政區(qū)的信任和對香港原有法律制度的尊重。

然而，香港回歸近23年來，基本法第23條立法一直沒有完成，而且被嚴重污名化、妖魔化；香港原有相關法律又長期處于“休眠”狀態(tài)；港區(qū)政府在維護國家安全方面的權力配置、機構設置、力量配備方面也存在諸多缺失。這導致香港特別行政區(qū)在維護國家安全方面實際上處于“不設防”狀態(tài)。而且，這種“不設防”狀態(tài)長達20多年，可謂世所罕見。

現(xiàn)實中，眾所周知，這種“不設防”狀態(tài)近年來已經嚴重沖擊到國家安全與香港穩(wěn)定，而且日益嚴峻。特別是“修例風波”發(fā)生以來，“港獨”組織和激進分離勢力在外國和“臺獨”勢力支持下，公然叫囂“香港獨立”，煽動無底線的“攬炒”，實施觸目驚心甚至具有恐怖主義性質的暴力犯罪，并勾連外國和“臺獨”勢力赤裸裸地干預香港事務。

發(fā)生在港區(qū)的這些違法行徑已經嚴重挑戰(zhàn)“一國兩制”原則底線，嚴重危害國家主權、國家安全、國家統(tǒng)一，嚴重危害香港社會的穩(wěn)定與發(fā)展。事實表明，在港區(qū)國家安全漏洞大開之下，從中央到地方、從政府到民間，整個國家以及香港社會都在付出慘痛代價。特別是香港賴以發(fā)展的穩(wěn)定環(huán)境已經受到巨大沖擊，如果再不設法穩(wěn)定局面，昔日光彩奪目的東方明珠必將黯然失色。亡羊補牢，盡快修補港區(qū)國家安全漏洞，已經成為當務之急。

然而，就今天港區(qū)自身的狀態(tài)而言，港區(qū)要自身要完成基本法第23條立法，基本上已經是不可能完成的任務了。在這種狀態(tài)下，中央政府出手，也是不得已而為之的選擇。事實上，國家安全立法本就屬于國家立法權，中央政府通過基本法第23條授予港區(qū)維護國家安全的部分立法權，并不改變國家安全立法屬于中央事權的屬性，中央政府也并不因此喪失在維護國家安全方面應有的責任和權力。

總之，在港區(qū)維護國家安全面臨嚴峻局勢且無法自行完成有關立法的情況下，全國人民代表大會作為國家最高權力機關，根據(jù)憲法賦予的權力作出有關決定，就建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制問題作出原則性規(guī)定，并授權全國人民代表大會常務委員會制定《港區(qū)維護國家安全法》，是理所當然的必要選擇。

   香港“一國兩制”實踐對“一國兩制”臺灣方案設計的啟示

《港區(qū)維護國家安全法》立法議題一出，一些別有用心的人士宣稱這是“一國兩制”的終結。事實上，《港區(qū)維護國家安全法》針對的只是那些分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動的行為，以及外國和境外勢力干預港區(qū)事務的活動?！陡蹍^(qū)維護國家安全法》不僅不會影響到香港居民依法所享有的各項權利和自由，包括新聞自由、言論自由、游行集會自由等，而且有助于香港居民的合法權利和自由在安全環(huán)境下得到更好行使。“一國兩制”方針不會變，香港高度自治不會變，香港實行的資本主義制度不會變，香港基本法賦予的港區(qū)立法權及其創(chuàng)制的法律制度不會變，外國投資者在香港的合法利益將繼續(xù)依法得到保護。在國家安全與港區(qū)穩(wěn)定得到切實保障的情況下，香港的經濟發(fā)展與國際經貿中心地位才可能得以維持。

 事實上，推出《港區(qū)維護國家安全法》，也可謂是在對香港、澳門實踐“一國兩制”20多年所取得的經驗與教訓的基礎上，從國家統(tǒng)一與國家安全以及特區(qū)穩(wěn)定發(fā)展等角度，對“一國兩制”理論思想與模式機制再思考的一個結果。實踐表明，“一國兩制”方案如何處理“一國”與“兩制”的關系，直接攸關“一國兩制”方案的實踐成效，攸關國家統(tǒng)一、國家主權、國家安全以及實行資本主義制度的特區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。

盡管在香港、澳門實踐的“一國兩制”方案與將來要在臺灣實行的“一國兩制”方案，由于臺灣問題與港澳問題的差異性而會有所不同，但在事關國家統(tǒng)一后的長治久安方面，特別是在國家領土、國家主權、國家安全與國家統(tǒng)一的維護方面，以及在實行資本主義制度且高度自治地區(qū)的社會穩(wěn)定的保障方面，確是有共同性的。

現(xiàn)實中，眾所周知，香港不斷出現(xiàn)的沖擊國家安全與社會穩(wěn)定的日益嚴重的問題，包括“港獨”從無到有的發(fā)展及其與境外勢力的勾連，香港自身無力解決，對國家安全和特區(qū)穩(wěn)定造成嚴重危害；臺灣當初毫無底線的“黨禁”、“報禁”開放，讓違背“中華民國憲法”規(guī)范的主張獨立的政治勢力合法化運作，以致今日“臺獨”勢力泛濫成災，并長期與國際反華勢力勾結，對國家統(tǒng)一、國家安全與國家發(fā)展造成嚴重日益嚴重的障礙。

這些嚴重的危害與障礙都嚴重警示，“一國兩制”中“一國”的事權根本上不宜授權交由實行資本主義制度的特區(qū)去處理；在特區(qū)只有駐軍及五星紅旗不能完全保證國家主權、安全與統(tǒng)一的無虞，不能完全保證長治久安。實踐中，只能授權特區(qū)經濟層面的內部自治與對外經濟關系自治，中央政府得完全掌控整個國家包括特區(qū)的領土防衛(wèi)、安全保障、外交關系，以及社會意識形態(tài)的合憲走向。特別是，得為特區(qū)教育制定遵守憲法有關國家領土、國家主權、國家安全、國家認同的基本規(guī)范的課程大綱，得為特區(qū)新聞自由、言論自由、游行集會自由等制定遵守憲法有關國家領土、國家主權、國家安全、國家認同的基本規(guī)范的行為準則。

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