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美臺“非官方關系”強化中嗎?

華夏經緯網 > 評論 > 深度分析      2021-01-15 15:23:30

      作者 梁銘華 閩南師范大學臺籍教師

      美國總統(tǒng)Donald Trump任期到今(2021)年1月20日就結束了。任期屆滿不到2周,竟然由國務卿Mike Pompeo宣布二項措施:1.美國駐聯合國大使Kelly Craft將于13日至15日訪臺;2.宣布自1月9日起解除美臺交往限制。

      一、兩項措施內容

      1. Kelly Craft訪臺

      根據美國駐聯合國代表團(the U.S. mission to the U.N.)聲明表示,“Kelly Craft此行將依據所謂“臺灣關系法”(Taiwan Relations Act)、中美三項聯合公報(three U.S.-PRC joint communiques)及對臺6項保證(the Six Assurances to Taiwan)方針下的“一個中國”政策,加強美國政府對臺灣地區(qū)國際空間的強力和持續(xù)的支持”。

      Kelly Craft去年9月與“臺灣駐紐約辦事處”處長李光章餐敘,允諾推動臺灣重返聯合國;也曾公開發(fā)言表示,臺灣是世上真實的良善力量(a true force for good in the world)。

      Craft在臺行程:


1月13日

(臺北時間)下午抵達臺灣

1月14日

上午:先拜會臺當局外事部門吳釗燮,再由吳釗燮陪同與臺當局領導人蔡英文會面

下午:赴外事部門外交及國際事務學院發(fā)表演說:臺灣有意義參與國際的重要性

晚上:會見臺當局行政機構負責人蘇貞昌,并由行政機構設晚宴請訪問團

1月15日

上午:非公開行程

下午:離開臺灣


      此次的臺灣行也是自1971年臺灣地區(qū)退出聯合國以來,首度有現任美國駐聯合國常任代表來臺訪問。這也是繼去年美國衛(wèi)生部長Alex Azar II、國務次卿Keith Krach之后,美國再次以具體行動實踐“臺灣旅行法”(Taiwan Travel Act)。

      2.解除美臺交往限制

      國務卿Pompeo于1月9日發(fā)表聲明指出,在外交指南(Foreign Affairs Manual)或外交手冊(Foreign Affairs Handbook)的段落中,任何及所有主張權力,或試圖規(guī)范行政部門與臺灣的接觸,除通過“美國在臺協(xié)會”(AIT)以外,其他實體互動之限制均應廢止。行政部門與臺灣的關系,應在“臺灣關系法”規(guī)范下,由非營利之“美國在臺協(xié)會”負責。聲明表示,美國政府在全球各地維持非官方伙伴關系,臺灣也不例外。美臺關系不需要、也不應該因為官僚體制的自我設限而受到束縛。

      二、兩項措施的評估

      1. Kelly Craft訪臺

      對于Craft有學者及媒體認為,美國派駐聯合國常任代表訪問臺灣,是否將臺灣當成是國家?其實,在美國駐聯合國代表團官方網站聲明,有提到“中美三項聯合公報”及“一個中國政策”。換言之,美方也不希望因為此行而激怒中國大陸。1月6日Pompeo于國務院網站聲明Craft訪臺,但沒有宣布訪臺日期。而訪臺日期是幾天后由美國駐聯合國代表團宣告。我們可以合理的懷疑,其實Craft訪臺的計劃可能是去年9月6日Craft與李光章餐敘時就已經敲定安排好。

      另外,Craft有煤炭業(yè)者的背景,此次他率團訪臺畢業(yè)旅行,很可能是游說采購美國煤炭而來。其實,從外交政策分析,美國如果是為了大外宣,一個將卸任大使恐怕激不起太大漣漪。Trump政府最后派的是聯合國大使,這顯示美方意在宣傳而非實質幫助臺灣,如果要務實,在剛結束由國務院政軍局助卿Clarke Cooper代表的“美臺政軍對話”,為何不直接派美國國防部高級文官去臺訪呢?

      本文認為,臺灣幾十年來聘請美國公關公司在美進行政治游說,每年費用在幾十萬到幾百萬美金之譜。如果更直接要推動臺灣政治人物赴美訪問,臺灣在1994年透過白手套和美國政治公關公司卡西迪(Cassidy&Associates)以每年150萬美元簽約,1995年才能策動76名參議員與37名眾議員聯名邀請李登輝訪美,由于效果不錯,2000年陳水扁時期再以235萬美元續(xù)約。之后5年,包括其他政治公關公司,臺灣地區(qū)每年在此編列預算花費均超過325萬美元。

      此外,Craft在任期內并未正式提案支持“臺灣加入聯合國”,推估這次訪臺的實質效益有限。美國《CNN》曾報導“Trump出乎意料的軟弱選擇”來形容Craft,指她是共和黨的大金主,也是Trump在2016年競選時的資助者;沒有外交相關專業(yè)卻能出任駐聯合國常任代表,是因為共和黨掌控的參議院護航。

      當然,其他學者有不同看法。前臺灣外事部門次長高英茂認為,此舉顯示美國用行動證明過去通過的“友臺法案”并非空洞的口號;臺灣智庫咨委賴怡忠認為,此對美臺官員互動立下示范性作用,也替即將上任的Joe Biden政府,清除未來要執(zhí)行臺美官員互訪可能帶來的政治負擔。但不可否認,美國是總統(tǒng)制國家,Craft訪臺是否具“先行先試”“開創(chuàng)先例”的意義,往后是否還會有類似訪問,取決于美國即將上任的新政府團隊。美國在臺協(xié)會(AIT)前臺北辦事處長楊蘇棣(Stephen M. Young)接受《美國之音》媒體訪問時說,這決定表面看來很好,但在一個跛腳政府下臺最后數天,派高層訪客赴臺簡直奇怪,且時機很糟,讓新總統(tǒng)Biden難以緩解與北京間的緊張。

      2.解除美臺交往限制

      國務卿Pompeo取消“臺美交往限制”,而Biden任命的國務卿Antony Blinken接手后是否也會貫徹?美國媒體報導,Biden交接團隊官員1月9日以背景說明方式回復記者電郵表示,Biden將致力落實“臺灣關系法”與“一個中國”政策,持續(xù)支持和平解決兩岸問題。報導說這名官員表示,Biden會繼續(xù)支持兩岸議題的和平解決之道,這也是臺灣人民的最大利益和希望;Biden長久以來的態(tài)度是,美國必須強力、有原則地及跨黨派支持臺灣,拜登將會持續(xù)確保此立場。

      應特別提出來的是,Pompeo所謂的“美臺交往限制”,還包括國務院一份不公開的《對臺交往準則》備忘錄(Guidelines on the Relationship with Taiwan)高官無法訪問美國。

      過去數十年來,臺灣持續(xù)呼吁美國政府改善自我設限的交往限制,避免非必要的限制阻礙雙方交流。美國政府曾在2001年、2006年和2015年檢討這些限制。美國國務院2015年更新《對臺交往準則》原意是要放寬限制,包括讓臺灣“駐美官員”、“立委”等獲同意訪問的官員可公開到國務院等,但時任亞太副助卿董云裳(Susan Ashton Thornton)更動不少內容,也新增一些限制。聯邦參議員克魯茲(Ted Cruz)去年2月所提“臺灣主權象征法案”(Taiwan SOS)也是為解除對臺交往準則的限制,旨在允許臺灣外事官員與軍人在美執(zhí)行公務時,可以展示代表臺灣的圖案。去年5月有24位美國眾議員聯名致函國務卿,要求檢討并更新前朝政府所制定的不必要的限制性準則,并指當前的美臺關系,碰到官員訪問、官方的會議及媒體等領域均有限制,而這些限制并非來自“臺灣關系法”或其他美國相關政策。

      其實,過去兩年中,美臺交流設限已開始逐漸松綁,甚至是實質松綁。Trump執(zhí)政四年,前“駐美代表”高碩泰已公開大方進入美國國務院參與國際會議,并與數十位各國代表合影?!榜v美代表”蕭美琴也曾在國務院與亞太助卿David Stilwell見面。甚至Trump和蔡英文也通過電話。2019年5月前“國安會秘書長”李大維訪問美國,與時任美國國家安全顧問John Bolton會面?!氨泵朗聞諈f(xié)調委員會”也更名為“臺灣美國事務委員會”,首次將臺灣及美國放入臺灣對美事務機構名稱。臺灣地區(qū)副領導人賴清德去年在當選后、正式就職前的訪美行程,也前往國務院與國安會拜會。

      再者,2018年“臺灣旅行法”就曾提到,美國的政策應該允許并鼓勵美臺間的官方互動。去年底,在共和、民主兩黨支持下通過的“臺灣保證法”(Taiwan Assurance Act of 2020)更呼吁美國政府直接檢討國務院對臺交往限制,并定期向國會報告。前述的各項,再再都顯示美臺交流設限的松綁。因此,Pompeo這次宣布取消美臺交流限制,主要是從政治考慮出發(fā),動機是要讓即將就任的新總統(tǒng)Biden難為,一上任就與中國大陸關系緊繃,如果Biden撤銷Pompeo的決定,恢復美臺交往限制,就會被打成親中。

      三、綜合分析

      對于近期Trump政府卸任前的瘋狂舉止,大致可以從下列幾方面持續(xù)觀察。

      首先,對于Craft的訪臺行,應該是象征意義大于實質意義。因為,Trump政府現為“看守內閣”,應該是準備交接事宜,而非外交出訪。即使是外交出訪,派聯合國大使到臺灣,她的承諾是否能得到Biden新政府的支持,是很大的一個變量。只能說對民進黨而言,它想表現出美國大選時挺Trump是沒錯的,Trump政府在卸任前還繼續(xù)支持臺灣。但這對臺灣是否真的有實質幫助呢?從Craft出發(fā)前就把“三公報”、“一中原則”、“臺灣關系法” 放置前提,應該可以解釋這次“畢業(yè)旅行”是響應臺灣的需求而已。

      第二,取消美臺官方交往限制,應該持續(xù)觀察。因為美臺交往限制已經逐漸松綁,Pompeo的宣示Biden新政府是否依循,值得觀察。1.Trump政府即將離任,卻在全美都關注暴動議題的當下,將美臺官方互訪提上臺面,對臺是否有利,有待觀察。2.美國國會參眾兩院都是民主黨占多數,國會結構已改變,因此現在的議員對該法的執(zhí)行及共識,有待觀察。3.Biden新政府團隊官員也表示會落實“一個中國政策”的承諾,Pompeo這項聲明Biden政府是否埋單,還無法確定。4.解除限制主要是Trump想激怒中國,但中國也很聰明,Trump再不到2周就要下臺。對中國大陸而言,可以完全不理會,或以極簡單的外交途徑處理即可。因為,美國現在是民主黨完全執(zhí)政,無須理Trump的瘋狂行為。

      第三、Biden在選前與選后都表明,致力落實“臺灣關系法”、三公報和“一中政策”,再加上美國疫情嚴重,是Biden政府首要面對的問題;而中美貿易的問題也是Biden在競選時承諾要解決的優(yōu)先問題之一。處理Trump留下的爛攤子為首要之務,美臺關系、打臺灣牌應該非積極必要策略。

      最后,Biden數度公開表示在許多議題上還需要中國的合作,這是他和Trump不同之處。即使如蔡英文所說,美臺關系是史上最好,但Trump政府時期還是堅守不跨過“建交”和“駐軍”兩紅線。雖然美國務院宣布解除臺美交往限制,也只是取消行政限制,并非表示臺灣地區(qū)領導人或最高行政首長等高層就可以訪美。

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責任編輯:邱夢穎
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