民進(jìn)黨當(dāng)局財(cái)政紀(jì)律的失守 有如水壩的潰決

民進(jìn)黨當(dāng)局浮濫的特別預(yù)算制度，對于臺灣的財(cái)政紀(jì)律造成嚴(yán)重傷害；各縣市搶破頭、卯足全力爭取的五花八門建設(shè)，只怕是壓垮地方財(cái)政的最后一根稻草?！堵?lián)合報(bào)系·陽光行動之軌道建設(shè)變錢坑》專題報(bào)導(dǎo)，把“前瞻基礎(chǔ)建設(shè)計(jì)劃”對于臺灣財(cái)政的影響，推上了政策討論的浪潮峰頂，各方眾論龂龂。

首先，必也正名乎！“前瞻”，究竟哪里“前瞻”？

按原規(guī)劃之“經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)表”（2017年3月22日編制），5大主軸、總經(jīng)費(fèi)8824.90億元（新臺幣，下同）的前瞻計(jì)劃，有將近一半的經(jīng)費(fèi)，用于“軌道建設(shè)”（4241.33億元、占比48%）。雖然軌道的發(fā)展，自“鐵道之父”喬治·史蒂文森（George Stephenson）于1830年，架設(shè)完成第一條市際蒸汽機(jī)用軌道（利物浦和曼徹斯特鐵路）至今，早已不可同日而語，但內(nèi)容盡為鐵軌鋪設(shè)與車站改建的前瞻軌道建設(shè)，可不是從“19世紀(jì)”前眺的前瞻？

其實(shí)打從一開始，前瞻計(jì)劃根本就是為了“方便花錢”的設(shè)計(jì)；有取代年度公共建設(shè)預(yù)算、規(guī)避財(cái)政紀(jì)律規(guī)范的嫌疑。

舉凡臺當(dāng)局經(jīng)費(fèi)之動支，必須經(jīng)由預(yù)算程序；根據(jù)臺灣地區(qū)預(yù)算規(guī)定：“臺當(dāng)局不得于預(yù)算所定外，動用公款、處分公有財(cái)物或?yàn)橥顿Y之行為。”預(yù)算，可分為一般與特別兩種。一般預(yù)算除須遵守“預(yù)算法”外，尚須受“財(cái)政紀(jì)律法”與“公共債務(wù)法”之規(guī)范，但特別預(yù)算則不然。

特別預(yù)算以“特別條例”為法源，是財(cái)政紀(jì)律之特別法；根據(jù)“特別法優(yōu)于普通法”之法律原則，“特別條例”對于財(cái)政紀(jì)律所為之特別規(guī)定，優(yōu)先適用。

例如，“預(yù)算法”中有：“公債與賒借收入不得充經(jīng)常支出之用”的限制；換言之，債務(wù)融資財(cái)源，僅能用于：“增置或擴(kuò)充、改良資產(chǎn)及增加投資”。由于臺當(dāng)局當(dāng)前舉債，須在后期償還；若將舉債收入用于目前經(jīng)常性的支出，將導(dǎo)致寅食卯糧、無以為繼的消耗；如果舉債與償還時(shí)間跨越不同世代，甚至還會出現(xiàn)“跨代際”的掠奪亂象，故為財(cái)政紀(jì)律所不容。

然而根據(jù)“特別條例”所編制之特別預(yù)算（例如，前瞻預(yù)算），往往可以不受上述“預(yù)算法”之不得充經(jīng)常支出規(guī)定之限制。正因有此逃脫條款，特別預(yù)算的經(jīng)費(fèi)動支，就不會“綁手綁腳”，就算是以發(fā)行公債所取得之收入來普發(fā)現(xiàn)金，也沒問題，所以會是比較“好用”的錢。

2020年9月，在疫情帶來的景氣蕭條中，“國發(fā)會”突如其來的一場記者會，宣告“前瞻2.0”的規(guī)劃，對于經(jīng)費(fèi)配置，施展“乾坤大挪移”。其中，建設(shè)主軸從5項(xiàng)、增加至8項(xiàng)，總經(jīng)費(fèi)則從8824.90億元、下降至8400億元；原本核心的軌道建設(shè)，跌下神壇，被大砍近2300億，經(jīng)費(fèi)從約4200億元、下降至1903億元，占比則從各項(xiàng)最高（48%）、下跌至第三（23%）的位置，低于“城鄉(xiāng)建設(shè)”（2431億元、占比29%）與“水環(huán)境建設(shè)”（1939億元、占比23%）。

“前瞻2.0”的經(jīng)費(fèi)調(diào)整，驗(yàn)證了整體計(jì)劃的草率與急就章；顯然是先射箭、后畫靶，為花錢而花錢，并不能符合“錢應(yīng)該要用在刀口上”的審慎與效率原則。而所謂的重大施政計(jì)劃評估，不過是“形式”；臺灣地區(qū)立法機(jī)構(gòu)“立法”時(shí)討論的規(guī)劃根據(jù)，行政部門絲毫不放在眼里，幾千億的主軸，說改就改。

退一步，即使在計(jì)劃肇始之初，規(guī)劃者懷有對于昔日“十大建設(shè)計(jì)劃”的憧憬、希冀打造“大建設(shè)的新臺灣”，但選票考慮的政治人物，在取得金額任填的空白支票后，執(zhí)行計(jì)劃的目的，隨即轉(zhuǎn)為鞏固其執(zhí)政，并為權(quán)力的銜接作準(zhǔn)備。一旦意識到整體財(cái)政資源，皆可為實(shí)現(xiàn)此一意志所用，勝選就成為了“所有目標(biāo)的目標(biāo)”。

水壩，是具有高度危險(xiǎn)性的設(shè)施，毀壞時(shí)所釋放的災(zāi)變能量，天崩地裂，超乎想象，是以，水壩與核子設(shè)施，同受《國際人道法》的特殊對待。如果把財(cái)政紀(jì)律，視為是已經(jīng)達(dá)到滿水位承載的水壩主體結(jié)構(gòu)，那么當(dāng)下臺灣浮濫的特別預(yù)算，就是壩體上、隱然若現(xiàn)的裂縫。再要不知防微杜漸、阻斷特別預(yù)算對于臺灣財(cái)政紀(jì)律的破壞，一旦水壩潰決，只怕臺灣將永遠(yuǎn)埋葬在被土石埋沒、天日永無的毀滅里。（作者為臺灣政大財(cái)政系教授陳國梁／來源：臺灣《聯(lián)合報(bào)》）